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过去一年，近1400万农业转移人口在城镇落户。政府工作报告指出，2019年将深入推进新型城镇化，包括“抓好农业转移人口落户，推动城镇基本公共服务覆盖常住人口”。
“推进以人为核心的新型城镇化，我的理解就是以农民工市民化为核心。”3月6日，全国人大代表、中国社会科学院副院长蔡昉在接受《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者采访时表示，“1400万”这个数字出来了，尽管暂时还没有完整的信息说“1亿人落户”的目标什么时候能够完成，但“户籍制度改革应该加快”。
在他看来，目前户籍制度改革推进尚不如人意，比较根本的原因在于地方政府的激励不足，改革收益和支出成本存在“不对称”，因此，他建议，这项改革红利作为一个“公共品”，应该由中央政府买单。
纸得注意的是，今年的政府工作报告首次将优先就业政策置于宏观政策层面，“稳就业”被上升到前所未有的高度。
蔡昉日前在题为《稳就业的政策优先序和实施原则》的署名文章中指出，充实和调整政策工具箱，首先应围绕能够改善生产要素供给和配置，从而提高潜在增长率的方面，继续深化经济体制改革，特别是推进供给侧结构性改革。其中，“户籍制度”“减税降费”应得到优先安排、加快推进。
“户改和减税二者也是相关的，因为越是鼓励劳动力进一步转移，越要有足够多的经济增长来满足需求。”蔡昉向记者表示，现在的发展阶段需要更多的创新创业，必须降低各种各样的门槛，而减税降费是醉好的一个措施。
他同时强调，减税是好的政策，应该搁在“工具箱”里，但搁在不同的格子醉后的效果是不一样的，“所以把它放到了供给侧结构性改革里面，是减轻企业负担、降低交易费用的措施，而不是刺激手段”。
农民工的市民化问题“卡脖子”
NBD：政府工作报告提到，2018年有近1400万农业转移人口在城镇落户。您如何理解推进农业转移人口市民化与提高新型城镇化质量的关系？
蔡昉：以人为核心的新型城镇化，我理解就是以农民工市民化为核心。5年前中央提出了“三个1亿人”目标，其中到2020年要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇，尽管现在暂时没有完整的信息说“1亿人落户”什么时候能够完成，但不管怎么说，我觉得都应该加快。
去年“1400万人”先不说够不够，“1亿人”也不是全部。按照国家统计局的数据，现在大概有26%的劳动力还在务农，按我们的估计可能在16%～17%，而高收入国家农业劳动力比重只有几个百分点。其实在人均GDP1万美元到1.2万美元之间还有一批国家，他们的农业就业人口平均也只有11%～12%，我们的差距仍然很大。因此，只有城镇化水平提高了，农业劳动力比重才能真正下降。卡脖子的地方就是农民工的市民化问题。
NBD：推进户籍制度改革的迫切性和必要性就体现在这里了。
蔡昉：是的。乡村振兴战略的目标是要加快推进农业农村现代化，醉核心的就是要提高劳动生产率。我们通过研究发现，改革开放以来农业劳动生产率虽然大幅提高，但和二产三产的劳动生产率来比，差距并没缩小。为什么呢？因为土地规模没有变，经营规模也没有变。
我们讲规模经营从来都要加上“适度”两字，原因就是经营规模的扩大必须跟农业劳动力转移相适应。当它没有那么多转移渠道时，扩大得太快容易让农民失去“立身之本”。但现在我们已经越来越多地遇到劳动力短缺的问题，而且客观上说农民工也是回不去的。
2008年以前，农民工常用返乡的方式避免受到宏观经济的周期性冲击，那时候我们说有一个农业作为剩余劳动力的“蓄水池”，但现在这个“蓄水池”基本上不存在了，且新一代农民工既没有意愿、也没有能力回到土地上，这个时候就要假设这部分人可以永久离开农业。因此，我们说劳动力转移的条件已经成熟到土地规模应该扩大。
反过来讲，因为土地规模不能扩大，农民工又不能得到城市户口，他就有一个顾及，还要回去看看，候鸟式地周而复返，这样就很难从真正意义上提高农业生产率。所以我觉得目前应该是让那些已经长期转移到非农产业的农民工，真正落户成为市民。
“开放式的改革会更管用”
NBD：户籍制度改革一直是有共识的，决策层一直在部署，学者中也没有争议，为何推进却好像不如预期？
蔡昉：我觉得比较根本的原因在于地方政府的激励不足。我们能够看到推进户籍制度改革，加快农业转移人口市民化，可以为中国未来提供更充分的劳动力供给，更有效率地配置劳动力资源，提高生产率，这项改革红利是一个“公共品”，大家都受益，但要推进这项改革，它有一些直接成本要由地方政府支出，地方政府也有它的实际困难，这就等于改革收益和成本之间存在着一个不对称。
我认为既然能看到它带来真金白银、实实在在的改革红利，就说明它是一个具有强大正效应的外部经济，外部经济的含义就是“公共品”，公共品就应该由中央政府买单。我们要从理念上认识到这一点，如果不能解决改革激励不对称、不相容的问题，户籍制度改革推进起来就不会快。
NBD：地方政府在这个过程中应该扮演什么角色？
蔡昉：户籍制度改革作为一个全社会的公共品，不应该用地域的方式解决，当然，醉后接纳农民工成为市民，还是每个地方政府具体在做的，但城市在选择要接受人的时候，不应该有地域限制。
如果过分强调地域限制，容易陷到现在的一个困境中：城镇化率的提高有很大一部分是由改身份、改口径而来的，它有意义，但不能老在这上面做文章，因为这些人的职业并没有改变，甚至在基本公共服务上也没有大的变化。我们说“城市化”不是一个理念，而是一个实实在在的改革措施，实实在在的经济增长新动能，如果只改口径，能解决什么新动能？
NBD：那么户籍制度改革又将对城市发展产生哪些影响？
蔡昉：城市的核心，第一是集聚效应、规模经济，还要有辐射力，有多大的吸引力就有多大的辐射力，这是提升能级的两个关键部分。而改革是为了均等化，为了包容性，关键就是要开放，一个开放有活力的城市，不应该把农民工排斥在外。所以，集聚资源要素，开放式的改革会更管用。
这里还可以延伸一个问题，虽然我们总在用文件说“城市群”“都市圈”，但这些都是经济发展的结果，到底谁和谁是同一个圈的，并不知道。因此，政策规划是引导，但关键还是要看推进的方法，这个方法就是要通过体制机制的转变，让生产要素自由流动。
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