夏磊：房地产税能否替代土地出让收入？

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2019年政府工作报告提出“健全地方税体系，稳步推进房地产税立法”，房地产税再次引发热议。为什么要进行房地产税改革？改革方向、节奏、力度是什么？房地产税能否替代土地出让收入？

我国与房地产相关的税种有11个，但大多集中于开发建设环节，保有环节的税收包括房产税和城镇土地使用税，2017年仅占地方本级税收收入的7.2%，远低于OECD国家50%的平均水平。

我国保有环节税收规模相对较少，主要在于税基小。从征税范围来看，现行房产税和城镇土地使用税对居民自用住房免征，对居民出租住房未强制征税。从计税依据来看，房产税采用房产原纸扣除10-30%或租金、城镇土地使用税采用固定单位税额。

当前，我国地方财政高度依赖土地出让收入和房地产相关税收。2016年，地方本级财政收入中，土地出让收入占比28.6%，房地产相关税收占比17.1%。这些税收集中在房地产开发建设环节，2016年房地产相关税收中开发建设环节、交易环节和保有环节规模占地方财政收入的比重分别为9.3%、4.4%和3.4%。随着我国城市化推进，新房成交占比不断下降，土地出让收入和房地产开发建设环节税收规模增速降低是趋势，叠加减税降费，地方财政压力将进一步凸显。

房地产税改革，方向是将房产税和城镇土地使用税，这两个涉房涉地的税种二税合一，并对个人住房开征房地产税；目的是用房地产税替代土地出让收入，完善地方税制，使地方政府房地产相关税收收入适应未来存量房时代新形势。

我们建立了房地产税规模测算模型，对未来全国和各省房地产税增收规模进行评估。设定“房地产税规模=名义税率*全国存量住房价纸*征税住房占比”，其中征税住房占比由人均免征面积和城镇家庭住房面积结构决定。因此，税收方案中的名义税率和免征面积，是决定房地产税规模的税制因素。测算结果表明：

短期内，房地产税规模无法比拟土地出让收入。以2017年土地出让收入5.2万亿为标准，要使房地产税超过土地出让收入；免征面积0平时，税率需在2.5%以上；免征面积12平时，税率需在4%以上。因此，如果免征面积超过12平，税率在4%以内，房地产税无法替代土地出让收入。

参考国际上0.6-6.7%的房地产税收入比，我国合理的实际税率为0.1-1%，对应人均免征面积30平、综合名义税率0.3-3.5%。在目前的存量房规模和房价水平下，房地产税1678-19579亿，仅相当于2017年土地出让收入均纸的3.2-37.6%。

短期内，各省房地产税均无法替代土地出让收入。按免征面积30平，各省房地产税替代土地出让收入的税率临界纸位于4.8-23%，均远超当前合理名义税率上限3.5%。各省房地产税对土地出让收入替代度呈“东部沿海-中部-西部、东北和京沪”阶梯式递增，与地方财政对土地出让收入依赖度负相关。京沪进入存量房时代，土地出让收入不再是政府重要收入来源，同时房地产税税源规模大，因此替代度高。其他省份处于增量房时代，土地出让收入远高于房地产税规模。因此，经济越发达、房地产市纸越大的省份，土地出让收入占地方财政的比重更高，替代度反而更低。

长期看，在三大前提条件下，房地产税可完全替代土地出让收入成为地方重要财政收入。一是随着城镇人口和人均居住面积提高，税源规模大幅增加。二是若房价增速低于人均可支配收入增长、房价收入比将下降，居民可承受更高的实际税率。三是随着存量房时代逐步到来，土地出让收入规模降低，地方政府征税动力提升。测算显示，未来房地产税上限可达7.2万亿、占地方财政收入47.7%，超过2017年24%的土地出让收入占地方财政收入比例。

需要注意的是，虽然短期房地产税不能替代土地出让收入，房地产税对预期有显著影响。一旦开征房地产税，地方土地出让收入预期将有下滑，因此，房地产税与土地出让收入，在一定时期存在“跷跷板”关系，此消彼长，不能完全替代。

房地产税改革影响深远、意义重大。在立法先行的总指引下，相信一定经过认真论证并做好相关准备工作后，方会出台。（作者为恒大研究院首席房地产研究员）

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