评论：房地产税应由立法机关和行政部门共同组织起草

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完备的法律规范体系是中国特色社会主义法治体系的前提要求，在完备的法律规范体系中，财税法律是其中的重要一环。落实税收法定，推进财税法治化建设，要紧紧抓住财税立法这个“牛鼻子”。当前必须要明确的一个问题是，行政部门是落实税收法定的责任主体。

税收法定原则，是指由立法机关决定税收问题的税法基本原则，即如果没有相应法律作依据，政府不能征税，公民也没有纳税的义务。落实税收法定原则并不意味着绝对地否定和排斥税收授权立法，而是强调在法定范围内、按法定程序并通过法定方式来行使税收授权立法权。

根据部署，我国要在2020年落实税收法定、完成提升立法层级任务，这既是一项政治任务，也是一项法律义务。《宪法》第89条规定，国务院可以行使全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。全国人大1985年授权国务院，就有关“对外开放和经济体制改革事宜”制定行政法规。分税制改革推行以来，我国开征的18个税种中，均以行政法规的形式公布实施，由于法律层级较低，实践中，税收执法随意性高，税法确定性明显不足，影响税法稳定预期，不利于优化税收法治环境。而且，由于该授权存在概括授权、权限不明、期限不明、缺乏实施监督等问题，2015年《立法法》对此作出回应，其第10条规定“授权的期限不得超过五年”。我们把这个规定看成是授权立法的正式法律依据。《立法法》第10条第3款规定：“被授权机关应当在授权期限届满的六个月以前，向授权机关报告授权决定实施的情况，并提出是否需要制定有关法律的意见；需要继续授权的，可以提出相关意见，由全国人民代表大会及其常务委员会决定。”这个规定非常明确，也就是自全国人大对国务院正式授权立法之日起，授权期限不得超过五年，被授权主体应该向立法机关报告授权立法的实施状况。自2015年授权之日起至2020年，授权期限届满，授权自然失效。这也是2020年落实税收法定的《立法法》依据。

行政部门作为被授权主体和履约主体，既有向授权机关报告授权决定实施情况的义务，也有向授权机关报告落实税收法定的勤勉义务和附随义务。自《税收征管法》《个人所得税法》《环境保护税法》《车船税法》《船舶吨税法》通过以来，我国已经有六部税法颁布实施。鉴于税收法律的高度专业性、高度复杂性、财税主管部门对法律执行的高度关切性，这些法律草案均实行部门立法，即由行政部门主导立法进程，提出法律草案文本，提交全国人大及其常委会审议通过。这已经形成了财税立法的一般惯例，符合我国财税立法的客观现实，也被实践证明有效。

宪法上的授权与被授权是一项法律行为，授权与被授权主体之间形成公法上的授权契约关系。首先，授权主体享有依法授予权、收回权、监督检查权等权利；被授权主体，在履约期间和履约期限届满之时，根据契约法的一般原理，被授权主体应当依法尽到忠诚义务、勤勉尽责义务、归还义务和附随义务。其次，履约期限届满之后的附随义务，理应包括报告履行授权立法情况、期满之前完成税收法定情况。再次，根据《宪法》第19条的规定，国务院拥有法律草案的法定提案权，被授权主体在履约期满之后向全国人大报告完成税收立法、法律草案起草情况，是附随义务的当然内容。那种认为行政部门仅仅负责行政执法，立法完全是立法机关一个部门职责的认识，是对《立法法》相关条款和公法上授权契约精神的不准确、不全面、不到位的片面理解，应予纠正。

2020年授权期限届满，国务院财税主管部门在《立法法》的授权期限截止之时，应该报告实施情况。所谓报告实施情况，其报告责任的内涵，是非常明确且具体的，就是需要报告授权立法的实施情况、完成落实税收法定的情况。否则，如果2020年未完成提升立法层级，没有完成税收法定，将引发一个宪法困境和执法困境：原有税收法律体系失去宪法依据，而新的体系却没有建立。为防止这一局面的发生，根据《立法法》的相关规定，由于授权期限截止，被授权主体须向全国人大报告授权立法执行情况，且相机提升立法层级或提出税法改革的法律草案、议案。

因此，根据《宪法》和《立法法》的相关规定，结合授权契约的履约情况来看，全国人大当然是立法的审议机关和决定机关，而国务院财税主管部门作为被授权主体和报告责任主体，承担着落实税收法定的重要责任。

根据目前的立法规划，房地产税涉及面广，法律上属于开征新税，且涉及整合土地增纸税等税种，应当由立法机关和行政部门共同组织起草。其他原有税种的存废去留以及提升法律层级，特别是增纸税法、消费税法、契税法等立法，理应授权由行政部门负责组织起草，而《税收征管法》的性质属于税收行政程序法，也应授权由行政部门负责组织起草。在此过程中，行政部门必须遵守税收授权立法的法律规定，要特别注意防止行政立法的任意扩张。具体而言，一是要成立立法小组，提供组织保障、人力保障和经济力量投入；二是开门立法，动员社会力量，委托科研院所、高校、社会机构等，广泛提交法律草案文本，广纳雅言，汇聚众智，力争法律草案文本的开放性、多元化；三是卡住时间节点，列出时间表，尽量在2019年9月底前，完成各税种的法律草案文本，根据《立法法》的规定，留足至少一个月的时间征求公众意见，然后才能提交立法机关审议。

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